www.miskantus.fora.pl

rolinik z dolnego slaska · Gość

Po dotację do sądu
19.12.2007 09:27 środa

Czy wyrok NSA spowoduje większe zainteresowanie beneficjentów procedurami odwoławczymi?

Dla zdecydowanej większości beneficjentów odmowa udzielenia dofinansowania z funduszy Unii Europejskiej kończy proces aplikowania o pomoc w realizacji inwestycji, organizowaniu cyklu szkoleń, czy dokształcaniu zawodowym. Nie wszyscy jednak godzą się z decyzjami urzędników i uruchamiają procedurę odwoławczą. Mimo że polskie prawo nie przewiduje zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego, to jednak tegoroczna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego może stać się precedensem i podstawą do kwestionowania odmowy przyznania dotacji z funduszy unijnych.

Podstawą prawną dla wdrażania w Polsce wszystkich programów realizowanych z udziałem środków wspólnotowych jest ustawa o Narodowym Planie Rozwoju. Określa ona ramowo tryb przyznawania pomocy stwierdzając m.in., że podstawą przyznania pomocy jest złożenie wniosku przez podmiot ubiegający się o pomoc.

Po jego rozpatrzeniu - zgodnie z systemem przyjętym dla danego programu operacyjnego - zawierana jest umowa o dofinansowanie realizacji projektu. Zawierają ją beneficjenci i instytucja wdrażająca, w zależności od programu np. – Agencja Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości czy urzędy marszałkowskie.

Prawo do zaskarżenia
Tylko niektóre programy operacyjne w perspektywie finansowej 2004-06 przewidywały procedurę odwoławczą od decyzji odmawiającej beneficjentom udzielenia dofinansowania z funduszu Unii Europejskiej. W ramach SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw procedury odwoławcze uregulowane były na poziomie poszczególnych instytucji wdrażających. Nie wszystkie jednak IW uwzględniły odwołania w swoich procedurach, ponieważ Instytucja Zarządzająca bezwzględnie tego nie wymagała. Odwołania rozpatrywała np. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości m.in. w ramach działań 2.2.1. i 2.3. Natomiast Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego przewidywał odwołania w priorytecie 1 i 3 (oprócz działania 3.4.). Procedury odwoławczej nie przewidywał z kolei m.in. Sektorowy Program Operacyjny Transport, bo beneficjenci w tym programie to głównie agencje rządowe lub inne instytucje publiczne. Odwoływać się nie można było także w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich. - Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju z 2004 r. nie wskazuje, aby system wdrażania poszczególnych działań lub programów miał uwzględniać lub wprost odwoływać się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozwiązanie takie było również zastosowane w przypadku programu Sapard oraz innych programów przedakcesyjnych. W toku prac nad ustawą o NPR i rozporządzeniami wykonawczymi sprawa ewentualnego zastosowania KPA w systemie wdrażania programu nie była podnoszona przez żadną z instytucji, które uczestniczyły w konsultacjach - mówi p.o. rzecznika prasowego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego Stanisław Krakowski.

Wielu beneficjentów, którzy nie otrzymali dofinansowania z unijnych funduszy, nie mogło pogodzić się z faktem, że ich wnioski zostały odrzucone. Część z nich reprezentuje pogląd, że odmowa udzielenia pomocy finansowej, mimo spełnienia wymogów formalnych, to po prostu decyzja administracyjna, na którą – zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego – powinno przysługiwać prawo do zaskarżenia. Tymczasem polskie przepisy, a zwłaszcza ustawa o NPR, nie przewidują postępowania administracyjnego przed sądami. Mimo tego niektórzy beneficjenci – zdaniem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego są to jednak nieliczne przypadki – zdecydowali się na postępowanie sądowe. Największy dorobek prawny w zakresie orzecznictwa sądowego dotyczy SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006”, w zakresie dotyczącym działania 1.2. „Ułatwianie startu młodym rolnikom”. Mimo lansowanego poglądu, że przyznawanie dotacji nie mieści się w procedurze administracyjnej regulowanej przez kpa, wnioskodawcy zaskarżyli do sądów administracyjnych kilka decyzji instytucji wdrażającej, czyli Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Rozbieżności w orzecznictwie
Sądy administracyjne wielokrotnie uznawały, iż nie są właściwe w rozpatrywaniu spraw związanych z udzielaniem pomocy w ramach działań SPO „Restrukturyzacja…”. Do precedensowego wyroku sądowego doszło jednak w 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny 8 czerwca 2006 r. (Sygn. Akt II GSK 63/06) stwierdził, że przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania jednak następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust.2 ustawy o NPR i podlega kontroli sądu administracyjnego. Mimo wydania precedensowego wyroku – zdaniem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego - przez pewien czas nadal istniała rozbieżność w sądowym orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał 7 lipca 2006 r. trzy postanowienia o odrzuceniu skarg złożonych przez wnioskodawców o przyznanie dofinansowania w ramach projektów SPO (Sygn. Akt IV SA/Wa 280/06; Sygn. akt IV SA/Wa 66/06 oraz Sygn. Akt IV SA/Wa 994/06). W uzasadnieniach swoich orzeczeń WSA wskazał, iż ustawa o Narodowym Planie Rozwoju nie zawiera materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania dofinansowania w ramach projektów SPO. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, prawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej, jako aktu finalizującego postępowanie o przyznanie dofinansowania w ramach SPO, a formą pozytywnego zakończenia sprawy jest podpisanie umowy.
Także Naczelny Sąd Administracyjny 20 września 2006 r. (Sygn. Akt II GSK 95/06) przedstawił całkowicie odmienne stanowisko niż 8 czerwca 2006 r., oddalając skargę kasacyjną od postanowienia WSA z dnia 10 listopada 2005 r. (Sygn. akt IV SA/Wa 1901/05) odrzucającego skargę, w której wnioskodawca działania 1.2 SPO ,,Restrukturyzacja..” podnosił administracyjny charakter postępowania poprzedzającego zawarcie umowy o dofinansowanie projektu, tj. rozstrzygnięcia w zakresie pozytywnej bądź negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Kres rozbieżnemu orzecznictwu położyła dopiero uchwała z 22 lutego 2007 r. w sprawie formy prawnej rozstrzygnięć podejmowanych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania 1.2 SPO „Restrukturyzacja...”. NSA w składzie siedmiu sędziów orzekł, iż odrzucenie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, potwierdzając tym samym swe orzeczenie z 8 czerwca 2006 r. Oznacza to w praktyce, iż wnioskodawcy mają prawo skarżenia rozstrzygnięć prezesa ARiMR przez sądami administracyjnymi. Przewlekłość postępowania sądowego sprawiła jednak, że korzystna dla beneficjentów interpretacja prawna nie na wiele im się zdała, bo poza satysfakcją moralną z wyroku, w praktyce zostali pozbawieni dotacji. Ze względu na termin ich wydania wyroki pozostały bez wpływu na tryb wdrażania działania „Ułatwianie startu młodym rolnikom” w ramach SPO ,,Restrukturyzacja..’’. Nabór wniosków zakończono bowiem już w sierpniu 2005 r., a wszystkie umowy zostały zawarte do końca marca 2006 r., a więc przed wydaniem precedensowego rozstrzygnięcia sądowego.

Odwołania we wszystkich programach
Nowa perspektywa finansowa Unii Europejskiej, a z nią nowe krajowe programy operacyjne, przyniosły zasadnicze zmiany w procedurze odwoławczej. Jej zasady zostały określone w wytycznych ministra rozwoju regionalnego dla wszystkich programów operacyjnych (z sierpnia br.). Zdaniem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zmiana jest dosyć istotna, gdyż w nowym okresie programowania procedura odwoławcza będzie funkcjonować już we wszystkich programach i zostanie precyzyjnie określona w instrukcjach wykonawczych poszczególnych programów operacyjnych.

Podstawa prawna regulującą procedurę odwoławczą to ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 6 grudnia 2006 r. Przewiduje ona dwa środki odwoławcze w procesie wyłaniania projektów do dofinansowania: protest oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pierwszy z nich to pisemne wystąpienie o ponowne sprawdzenie złożonego wniosku z kryteriami formalnymi i merytorycznymi, na każdym etapie oceny projektu i jej wyników. Drugi może nastąpić dopiero po negatywnym rozpatrzeniu pierwszego i dotyczy powtórnego sprawdzenia zgodności wniosku z ustalonymi kryteriami. Oba środki odwoławcze mogą wnieść wnioskodawcy, których projekty nie zostały wyłonione do dofinansowania.
Nadal jednak MRR stoi na stanowisku, że procedura aplikacji środków unijnych nie podlega procedurze kodeksu postępowania administracyjnego. W praktyce oznacza to, że nadal decyzje o odmowie udzielenia dotacji nie będą podlegać ocenie sądów administracyjnych. W praktyce jednak, w świetle precedensowych decyzji Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA zapadła już po uchwaleniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), argument ten staje się mało ważny, a otwarta przez NSA furtka może się okazać nawet bramą otwierającą beneficjentom możliwość zmiany decyzji – dotąd ostatecznych - instytucji wdrażających programy operacyjne.
Rafał Makowski

Procedens, ale indywidualny
Stanisław Krakowski, p.o. rzecznika prasowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego
- Pojawienie się w orzecznictwie uchwały NSA z 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 3/06) spowodowało nieco zamieszania. Sąd uznał w niej, że przyznanie dofinansowania lub odmowa przyznania dofinansowania powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Choć orzeczenie ma charakter precedensowy to jest wiążące tylko w indywidualnej sprawie. Jednocześnie NSA wyraźnie w uzasadnieniu do tej uchwały wskazuje, że ma ona zastosowanie jedynie do ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, bowiem w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która reguluje nowy okres programowania 2007-13, jednoznacznie wyłączono stosowanie procedury administracyjnej Jeszcze przed uchwaleniem tej ustawy duża część orzecznictwa szła w prezentowanym w niej kierunku iż żadne z rozstrzygnięć podejmowanych na etapie poprzedzającym podpisanie umowy o dofinansowanie nie może zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna. Nie można więc zgodzić się z prezentowanym często poglądem, że precedensowe orzeczenie NSA winno wiązać wszystkie podmioty biorące udział w realizacji programów operacyjnych na lata 2007-2013. Dochodzenie roszczeń będzie możliwe jedynie w trybie przepisów ochrony cywilnej.

Beneficjenci zostali skrzywdzeni
prof. Zbigniew Czachór, kierownik Pracowni Badań nad Integracją Europejską Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
- Beneficjentom pomocy z funduszy unijnych trzeba uświadomić, że w wielu sprawach zostali skrzywdzeni, a unijne przepisy zostały naruszone. Czasami warto zdecydować się na proces przeciwko skarbowi państwa, choć panuje powszechna opinia, że to rzucanie się z motyką na słońce. Dla mnie ta tematyka to nowy – niezwykle ciekawy - obszar mojej aktywności zawodowej. Władze państwowe w nowej perspektywie finansowej UE nie zmieniają procedur odwoławczych, bo to dla procesu inwestycyjnego byłoby to niewygodne. Sprawa Doliny Rospudy pokazała, że zakwestionowanie już udzielonej zgody na budowę można inną decyzją administracyjną. Ponieważ jednak rząd obawiał się – i to słusznie – że naruszone zostanie prawo wspólnotowe, zdecydował się na manewr polegający na sfinansowaniu całej inwestycji ze środków krajowych. W ten sposób uniknięto sytuacji, że dotacja z UE musiała by być zwrócona.

Pozostaje sąd administracyjny
Sebastian Ciemnoczołowski, wicemarszałek województwa lubuskiego
- Beneficjenci, których projekty nie przeszły pozytywnie oceny formalnej bądź merytorycznej otrzymywali szczegółowe wyjaśnienie dotyczące przyczyn negatywnej oceny wniosku. Podobną informację otrzymywali beneficjenci, których projekty przeszły pozytywnie wszystkie etapy, ale nie zostały wybrane do realizacji przez zarząd województwa. Każdemu z beneficjentów przysługuje prawo skierowania sprawy do sądu administracyjnego. W ramach priorytetów i działań wdrażanych przez Urząd Marszałkowski Województwa Lubuskiego (Priorytet I i III bez Działania 3.4 „Mikroprzedsiębiorstwa”) żadna z uchwał zarządu województwa nie miała swojego finału w sądzie.

Decyzje są ostateczne?
Procedura odwoławcza uregulowana jest w poradniku dla beneficjentów SPO Rozwój Zasobów Ludzkich: ,,Decyzje dotyczące odrzucenia wniosku w wyniku weryfikacji formalnej lub nieprzyznania dofinansowania (po ocenie merytorycznej) są ostateczne i nie
podlegają procedurom odwoławczym. Nie oznacza to jednak, że wniosek nie
może być dofinansowany, bowiem może zostać po poprawie ponownie złożony
(jako nowy wniosek). Projekty, które nie zostały przyjęte do dofinansowania
z powodu wyczerpania środków finansowych w danej rundzie konkursowej, mogą
zostać ponownie złożone w odpowiedzi na kolejny konkurs, lecz muszą
ponownie przejść procedurę weryfikacji formalnej oraz oceny merytorycznej’’.

Możliwości
Po wyroku NSA otwarły się nowe możliwości zaskarżania decyzji o dotacjach. Także ministerstwo przygotowało procedurą odwoławczą w nowym rozdaniu funduszy europejskich.